De 398 entidades a que hace referencia este informe, a 212 se les feneció la cuenta, es decir, a un 53.3% que, comparado con los resultados obtenidos en los años 2001 y 2002 (33.3% y 36.2% respectivamente), indica una notable mejoría, que debe ser debidamente reconocida. Sin embargo, subsiste un 46.7% de entidades en las cuales la gestión presenta situaciones insatisfactorias que llevaron a la CGR a declarar el no fenecimiento de sus cuentas.

Sin embargo, las cifras anteriores no expresan toda la dimensión de la calidad de la gestión pública en el país, como sí lo hace la metodología de interpretación de los dictámenes, a que se hizo referencia atrás. Su aplicación permite apreciar que sólo en el 10.8% de las entidades se ha realizado una labor que cumpla estrictamente con las normas, las funciones misionales y con prácticas administrativas razonables. Por el contrario, en el 89.2% se registran deficiencias de distinto orden y de grado diverso, desde actitudes negligentes hasta francamente alarmantes.

No obstante, debe anotarse que en la vigencia examinada se registraron algunos avances significativos de la gestión. En efecto, en el 26.0% de las entidades se registró mejoría. De todas maneras, lo cierto es que, con algunas excepciones, la administración pública adolece de inercia y de resistencia al cambio, como lo comprueba el hecho de que el 74.1% de las entidades tuvieron en 2003 una gestión igual o menos satisfactoria que en el 2002.

Según los resultados de 2003 las dos áreas que comprenden el manejo financiero, presupuestal y contable constituyen la mayor deficiencia de la administración porque explican el 31.5% de los hallazgos de auditoría. En segundo lugar, se encuentra la contratación - en todas sus modalidades y formas - con un 21% y las carencias en materia de control interno, con el 15.9%. Es decir, cerca del 70% de las fallas administrativas en el Estado colombiano se deben a deficiencias en estas tres áreas. Las fallas en las otras ocho áreas explican el 30%. Todo ello pese a avances significativos que se han registrado en la gestión pública, particularmente en el manejo contable, gracias a los procesos de saneamiento que indujo la Ley 716 de 2001 y que condujeron al fenecimiento del Balance General de la Nación después de varios años en que ello no fue posible por las inconsistencias que se venía presentando.

Estos resultados indican que el mejoramiento de la gestión pública es una operación urgente y de extremo cuidado, mediante la cual se deben atacar dolencias que han adquirido características de enfermedad crónica.

En materia de contratación, los resultados corroboran la insistencia de la Contraloría General de la República en la necesidad de reformar y reforzar el Estatuto de Contratación, poner en marcha el SICE y cerrar la vena rota de los convenios con organismos de cooperación internacional y fortalecer el control fiscal participativo.

En el campo del manejo financiero resulta imprescindible estrechar la vigilancia en las operaciones relacionadas con el recaudo, manejo, conservación y giro de recursos monetarios y, en particular, en la gestión de activos y pasivos financieros, manejo tributario y de tesorería. Finalmente, es urgente mejorar el control interno de las entidades y adoptar las reformas que conduzcan a hacer de éste un instrumento eficiente para la mejora continua de la administración pública.

En el caso de los hallazgos fiscales, penales y disciplinarios se debe proceder a las investigaciones correspondientes, pero también emprender las acciones correctivas de las causas que les dieron origen, que se deben contemplar en los planes de mejoramiento respectivos.

La CGR, con la divulgación de estos resultados, alerta a los ministros y a los gerentes y directores de las entidades a corregir las fallas que originaron este dictamen para lograr que la evaluación de la vigencia fiscal 2004 muestre mejores resultados. Vale la pena llamar la atención sobre la entrada en vigencia del Código Único Disciplinario que, a partir del 5 de mayo de 2003, conforme al parágrafo 5 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, considera el no fenecimiento de las cuentas como falta gravísima. En efecto, el artículo 48 del Código Único Disciplinario, en el numeral 52, consagra como falta gravísima: "No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz."

Además, la Contraloría espera que con los planes de mejoramiento que están formulando las entidades, en respuesta a los requerimientos de la auditoría, se subsanen las fallas observadas, con lo cual se garantiza el buen uso de los recursos públicos, se lucha contra la corrupción, los funcionarios cumplen con sus obligaciones constitucionales y legales y se propende por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Finalmente, se sugiere a las autoridades ejecutivas adoptar un plan de emergencia para mejorar la situación de las entidades en liquidación para salvaguardar el interés público y procurar que los procesos respectivos se realicen con la mayor economía de recursos. De no ser así se puede obtener un resultado contradictorio con la intención de estas operaciones de cirugía en los organismos estatales.

ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA
Contralor General de la República

Bogotá, agosto de 2004

Capítulo 1

CÓMO SE EVALÚA LA GESTIÓN PÚBLICA
Desde el punto de vista del control fiscal, la evaluación de la gestión pública tiene el propósito de determinar si hace correcto uso de los recursos públicos y cumple los fines esenciales del Estado. El producto de las actividades de vigilancia y control, por consiguiente, aporta al mejoramiento de dicha gestión, busca el resarcimiento del daño patrimonial que se haya podido causar al Estado y denuncia a los infractores de las normas penales o disciplinarias.

Esta evaluación se realiza en dos ámbitos principales: en el macro, con el control que examina las políticas públicas y las situaciones de orden sectorial y general relacionadas con la gestión estatal; y, en el micro, con el control que estudia y evalúa el comportamiento de cada una de las entidades que componen el Estado, tanto en sus políticas como en lo relacionado con la administración de los recursos propiamente dichos. Este segundo campo del control es el que se denomina regularmente "el proceso auditor", y al que se refiere específicamente este informe. De conformidad con la Constitución y la ley este control debe examinar preferencialmente si la gestión pública, además de cumplir los fines del Estado, se realiza en términos de eficiencia, eficacia, equidad, economía y sostenibilidad ambiental.
Cabe anotar que esta evaluación, con base en las técnicas de auditoría financiera, de gestión y resultados, de legalidad, entre las principales, examina dos aspectos principales: la razonabilidad de los estados contables, que comprende el manejo financiero y contable, y la favorabilidad de la gestión, que comprende el análisis del financiamiento del sistema de control interno, el cumplimiento de las normas que rigen las actuaciones públicas, las operaciones internas (llamadas comúnmente "la administración") y el cumplimiento de las funciones misionales.

Por otra parte, para la evaluación de la gestión se ha diseñado una clasificación y codificación de los hallazgos del proceso auditor en 11 áreas básicas, que facilitará el trabajo de las comisiones auditoras así como de la propia entidad auditada.
Dicha clasificación se resume a continuación:

Dirección y planeación corporativa: actividades específicas de la dirección de cualquier entidad para formular e implementar los objetivos de gestión que se han propuesto.

Gestiones misionales: actividades propias de la entidad, que la distinguen en el universo de las entidades públicas.

Estructura orgánica y funcional: asuntos relacionados con los estatutos legales y la estructura orgánica y funcional de la entidad.

Contratación: procesos que adelanta la entidad para proveerse de bienes y servicios para el cumplimiento de su misión.

Gestión de talento humano: conjunto de actividades para la administración del talento humano que presta servicios a la entidad.

Manejo de recursos físicos: conservación y disposición de los bienes físicos que tiene la entidad.

Manejo financiero: operaciones relacionadas con el recaudo, manejo, conservación y giro de recursos monetarios.

Manejo presupuestal y contable: actividades relacionadas con la formulación y ejecución del presupuesto y las operaciones contables que realiza una entidad.

Control interno: conjunto de acciones, normas y procedimientos que le permiten a la organización el autocontrol de sus actividades.

Control social: acciones orientadas a lograr que la ciudadanía, en forma directa o mediante las organizaciones de la sociedad civil, vigile las diversas actividades de la entidad auditada.

Gestión ambiental: actividades que, de manera significativa, influyen en el estado ambiental o en el uso de los recursos naturales.

Otros: aquellas actividades que no se han clasificado en áreas anteriores.
Cada una de las áreas se desglosa en subáreas y éstas, a su vez, en actividades, en forma tal que quede comprendido todo el universo de las acciones cumplidas en la gestión pública.