2. La ley 100 y los problemas del Sistema de Pensiones

Con la expedición de la Ley 100 de 1993 se buscó darle aplicación a los principios constitucionales y solucionar los problemas financieros estructurales que se evidenciaban en materia del Sistema Pensional y que eran el resultado de decisiones tales como bajas cotizaciones, cuando las había, dispersión de regímenes pensionales y beneficios exagerados. Todo esto se agravó por razones de tipo demográfico, como es el caso de la disminución en las tasas de natalidad, fecundidad y mortalidad, combinadas con aumentos en la esperanza de vida.

La esperanza de vida al nacer pasó de 61 años al inicio de los años setenta, a 70 años a finales de los años noventa y es posible que aumente a 74 años en el 2015. Así mismo la esperanza condicional de un adulto que alcanza los 60 años supera los 80 años.

Cuadro 1
Esperanza Completa de Vida y Edad Máxima Esperada

Fuente - DANE
ex - Número de años que se espera viva cada uno de los grupos de edades
Nota - En el calcúlo de pensiones debe considerarse además el tiempo de disfrute de la pensión de los s sustitutos.


De hecho, con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 se estimaba que el pago de una pensión duraba en promedio cerca de 15 años, aspecto tenido en cuenta para el cálculo de las cotizaciones, mientras que actualmente dicha expectativa de pago está en 26 años incluyendo el disfrute de la pensión por parte de los beneficiarios, con tendencia a aumentar, con el costo para las finanzas públicas que esto significa, dado el tiempo adicional que deben financiarse las pensiones ya causadas.

En el caso concreto del ISS, además del efecto del proceso demográfico, el desequilibrio financiero se agudizó por cuanto ha habido un proceso de maduración del Régimen de Prima Media. Lo anterior significa que la tasa de dependencia, definida como la relación entre el número de pensionados y el número de afiliados cotizantes, ha experimentado un aumento, porque este indicador que era de 2 pensionados por cada 100 afiliados en 1980, llegó a un nivel de 10 pensionados por cada 100 afiliados cotizantes en 1993 y a 21 pensionados por cada 100 afiliados cotizantes en el Régimen de Prima Media en el año 2002.

Las medidas tomadas con la Ley 100 de 1993 no fueron suficientes para solucionar los grandes desequilibrios que ya en ese momento se presentaban en el sistema, como eran el proceso demográfico y la maduración del Régimen de Prima Media. A esto se sumó un factor adicional en contra de la estabilidad financiera del ISS y del Sistema General, la fase recesiva experimentada por la economía colombiana en la segunda mitad del los años noventa y comienzos del presente siglo. Los altos niveles de desempleo e informalidad derivados de la crisis no han permitido que los afiliados cumplan con el pago de sus aportes y ha sido creciente el número de afiliados inactivos en el sistema dual.

A lo anterior se agrega que la ley 100 de 1993 no cobijó todos los sectores, pues no incluyó a los miembros de las fuerzas militares, a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a los trabajadores de Ecopetrol. Así mismo, la ley no afectó las convenciones o pactos colectivos regularmente celebrados ni impidió que se continuarán celebrando.

De esta manera, el Sistema General de Pensiones, incluyendo el régimen de transición, y los regímenes exceptuados en Colombia han venido presentando dificultades de financiamiento que se reflejan en elevados déficit operacionales. En efecto, el déficit operacional que se muestra en el cuadro que se expone a continuación, medido como el desequilibrio entre cotizaciones y beneficios del sistema pensional, generó la necesidad de utilizar recursos de las reservas del ISS y del Presupuesto General de la Nación equivalentes al 3.3% del PIB en el año 2000 ($5.1 billones) y de 4.6% del PIB para el año 2004 ($8.2 billones).